【生態(tài)觀察】
20世紀末本世紀初的中國，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)與環(huán)境問題成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。雖然國家采取了一系列加強生態(tài)保護和建設(shè)的政策措施，有力地推動了生態(tài)狀況改善，但在實踐過程中，我國生態(tài)保護方面結(jié)構(gòu)性政策缺位的問題越來越突出，尤其是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟政策供給不足，這就使得生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配，導(dǎo)致受益者無償占有生態(tài)效益，保護者得不到應(yīng)用的經(jīng)濟激勵，破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本，受害者也沒有得到應(yīng)有的經(jīng)濟賠償。這種生態(tài)保護和經(jīng)濟利益關(guān)系的不平衡，不僅對我國生態(tài)保護不利，也影響了地區(qū)之間及利益相關(guān)者之間的和諧。要解決這類問題，建立生態(tài)補償機制被日益提上日程，以調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，促進生態(tài)和環(huán)境保護。
1.生態(tài)補償步入發(fā)展新時代
當(dāng)前，生態(tài)補償不僅是一種環(huán)境經(jīng)濟手段，更是社會發(fā)展的調(diào)節(jié)手段。生態(tài)補償機制是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排。因此，健全和完善生態(tài)補償機制，有利于促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，增強優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和可持續(xù)供給，保障資源可持續(xù)利用，促進生態(tài)優(yōu)勢持續(xù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，將生態(tài)補償機制作為落實生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要舉措，作出了一系列重大部署和安排?！蛾P(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》《生態(tài)綜合補償試點方案》等重要政策文件密集出臺。其中，既有對我國生態(tài)補償制度創(chuàng)新路線圖的總體描繪，也有針對流域、長江經(jīng)濟帶等重點領(lǐng)域、區(qū)域生態(tài)補償?shù)墓ぷ鞑渴?，還有市場化多元化生態(tài)補償推進計劃。應(yīng)該說，我國生態(tài)補償工作已經(jīng)進入了深入發(fā)展的新時代。
2.政策落地面臨多重挑戰(zhàn)
生態(tài)補償是一項涉及面廣、政策性強的復(fù)雜系統(tǒng)工程，雖然近年來取得顯著成效，但在推進政策落地過程中，仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在：
生態(tài)補償政策路線圖基本明朗，頂層設(shè)計仍然需要進一步完善。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，從組成部門來看，生態(tài)文明建設(shè)的管理體制得到理順，基本實現(xiàn)一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)，有效避免“政出多門”、責(zé)任不明、推諉扯皮，讓市場在資源配置中起決定作用、更好地發(fā)揮政府作用，這對解決我國生態(tài)補償面臨的管理多元化、政策碎片化問題提供了強有力的體制保障。在新時代，如何進一步加強生態(tài)補償?shù)臍w口管理，清晰界定政府補償和市場補償?shù)倪吔绮⑿纬珊狭Γ绾瘟炕鷳B(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，做好生態(tài)補償監(jiān)測與效益評估，這些都需要在頂層設(shè)計層面進一步完善和加強，同時結(jié)合各地實踐進一步加強生態(tài)補償基礎(chǔ)研究。
各地積極落實國家生態(tài)補償政策，跨省間自發(fā)建立生態(tài)補償機制的積極性仍然不高。全國有近30個省份相繼印發(fā)了本轄區(qū)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的實施意見》，有10余個省份簽署了跨省流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議。筆者通過調(diào)研了解，省際自發(fā)建立生態(tài)補償機制的積極性仍然不高，如果缺少中央層面的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和資金支持，省際自發(fā)建立生態(tài)補償機制的難度仍然很大。
各地高度關(guān)注生態(tài)綜合補償，但真正落地實施仍有難度。單要素生態(tài)補償政策在實施中多以部門為主導(dǎo)，系統(tǒng)性、整體性不足，導(dǎo)致要素分割、管理職責(zé)交叉，補償資金難以形成合力，政策疊加效應(yīng)不明顯，也會出現(xiàn)生態(tài)補償資金支持的項目儲備不足、資金使用績效滯后等問題。因此，各地都期盼生態(tài)綜合補償，但綜合什么、怎么綜合、誰來牽頭等還都不明確。個別省份探索出臺了生態(tài)綜合補償試行方案，整合了省級層面與生態(tài)保護相關(guān)的多項專項資金，但補償資金到縣級層面上依然是條塊分割，沒有實現(xiàn)真正意義上的整合，存在如何打通政策“最后一公里”的問題。
各地積極落實共抓大保護，不搞大開發(fā)，但流域上下游仍然需要共下一盤棋。目前著眼于流域整體性、協(xié)調(diào)性的全流域補償機制如何建立，各地想法和訴求并不一致。在謀劃構(gòu)建橫向生態(tài)補償?shù)耐瑫r，如何更好地體現(xiàn)流域上游生態(tài)服務(wù)價值及保護成本、發(fā)展機會成本，生態(tài)補償模式如何因地制宜，也需要在實踐中下一番功夫。
3.如何推進生態(tài)補償工作
未來，推進生態(tài)補償工作，還需要堅持誰受益誰補償、穩(wěn)中求進的原則，進一步加強頂層設(shè)計，不斷創(chuàng)新補償方式，加快推動生態(tài)補償立法，實現(xiàn)生態(tài)保護者和受益者良性互動，讓生態(tài)保護者得到實實在在的實惠。
進一步理順生態(tài)補償管理運行機制。理順部門職責(zé)，推動建立長效機制;處理好中央與地方關(guān)系，健全和強化監(jiān)督機制;加強基礎(chǔ)研究，加快建立自然資源資產(chǎn)評估核算體系，完善補償標(biāo)準(zhǔn)核算體系;加強補償效果評估，量化評估區(qū)際生態(tài)服務(wù)提供和受益情況，評估結(jié)果可作為完善生態(tài)補償政策的重要依據(jù)。以立法的形式固化生態(tài)補償成功模式和長效機制，為各地深入實施生態(tài)補償提供法律依據(jù)。
進一步加強頂層設(shè)計，因地制宜，縱橫并舉，協(xié)調(diào)均衡。對關(guān)乎國家生態(tài)安全的重要區(qū)域，要進一步加大縱向轉(zhuǎn)移支付力度，實行國家購買;推動其他生態(tài)保護地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)建立橫向生態(tài)補償機制，鼓勵這些地區(qū)大膽探索排污權(quán)、水權(quán)和碳排放權(quán)等市場化生態(tài)補償路徑，鼓勵有條件的地區(qū)探索建立社會資本出資、市場運作的生態(tài)補償基金;以山水林田湖草(海)系統(tǒng)保護為目標(biāo)，與國家各類戰(zhàn)略政策相結(jié)合，加大對各類財政資金的統(tǒng)籌力度，不斷放寬資金使用限制，實行“一盤棋”式推進。
進一步總結(jié)提煉流域生態(tài)補償實踐成果，強化水岸統(tǒng)籌，“三水”并重。準(zhǔn)確聚焦流域生態(tài)環(huán)境保護階段目標(biāo)，推動流域生態(tài)補償由水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達標(biāo)“獎勵補償”，向系統(tǒng)考慮水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的“三水”統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，科學(xué)合理設(shè)定補償基準(zhǔn)和目標(biāo)，建立面向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升的流域生態(tài)補償機制;推動流域生態(tài)補償從水里走向岸上，形成水岸統(tǒng)籌保護、上下共享綠色發(fā)展的大補償格局;推動建立全流域生態(tài)優(yōu)勢與經(jīng)濟優(yōu)勢有機融合的協(xié)作聯(lián)動機制。
進一步加強生態(tài)補償與生態(tài)保護修復(fù)的有機結(jié)合，有效促進生態(tài)服務(wù)價值穩(wěn)定提升。根據(jù)區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征，識別生態(tài)保護修復(fù)重點區(qū)域空間分布，圍繞重點難點問題，制定保護修復(fù)方案和實施路線圖，推動重點區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能提升，科學(xué)測算生態(tài)服務(wù)增量，合理確定“補償多少”;鼓勵生態(tài)修復(fù)較好地區(qū)在保護優(yōu)先前提下發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，培育生態(tài)產(chǎn)品市場，促進生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，形成生態(tài)補償與生態(tài)保護和修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的良性循環(huán)，讓更多的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。
進一步推動生態(tài)綜合補償充分融入?yún)^(qū)域綠色發(fā)展多元推進。建議生態(tài)補償資金除了用于生態(tài)保護與修復(fù)、環(huán)境污染治理項目，還應(yīng)該用在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型方面。通過實施產(chǎn)業(yè)承接、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、共建園區(qū)等方式，推動產(chǎn)業(yè)向資源優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移;通過稅費減免、優(yōu)惠政策支持等方式，鼓勵企業(yè)提升生產(chǎn)技術(shù)水平，減少污染物排放;通過生態(tài)保護崗位提供、特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)技能培訓(xùn)等方式，推動相對困難人口不斷提高收入水平。只有這樣，才能實現(xiàn)真正意義上的生態(tài)綜合補償。
作者：劉桂環(huán)，系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任、研究員
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