當前，氣候變化議題為各國高度關(guān)注。在國際社會致力于加強氣候變化領域合作的同時，一些發(fā)達國家以限制二氧化碳排放為由設置綠色貿(mào)易壁壘。面對新機遇和新挑戰(zhàn)，我國始終高度重視林業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，把林業(yè)置于應對氣候變化、消減貧困和增加民生福祉的戰(zhàn)略地位。
減少大氣中溫室氣體排放主要有兩種途徑，一是直接減排，即工業(yè)減排;二是間接減排，即增加碳匯。相比工業(yè)減排，通過增加碳匯，尤其是發(fā)展林業(yè)碳匯來減少大氣中二氧化碳濃度的做法，成本低、技術(shù)簡單、見效快，在應對氣候變化方面有著獨特優(yōu)勢。
2009年《京都議定書》明確了林業(yè)碳匯，意味著森林除了以往的林產(chǎn)品、木材產(chǎn)品這些可見的實物外，其不可見的“碳匯”功能也可以“換錢”。“不要你的產(chǎn)品，不要你的木材，只要你的樹木能正常呼吸，就有人為此買單。”
林業(yè)碳匯交易是指將林木吸收、儲存的二氧化碳總量經(jīng)過嚴格審核認定，在碳交所將其掛牌出售，碳排放單位通過購買林業(yè)碳匯的二氧化碳固碳量，來抵消其工業(yè)碳排放的市場交易行為。林業(yè)碳匯交易既為應對全球氣候變化挑戰(zhàn)提供了通道，也為避免“貧困陷阱”開辟了有效途徑。發(fā)展林業(yè)碳匯項目，既改善了生態(tài)環(huán)境，又為林業(yè)碳匯業(yè)主帶來了豐厚的經(jīng)濟效益，我國在此方面也做了很多有益的政策探索和實踐。
用新鮮空氣換取真金白銀
2007年6月，我國在發(fā)展中國家中率先頒布了《中國應對氣候變化國家方案》，決定通過植樹造林、森林管理等方式最大限度地發(fā)揮森林的碳匯功能。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，指出建立增加碳匯的有效機制。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，指出“著力破解生態(tài)保護與林農(nóng)利益間的矛盾”“促進碳匯進入碳交易市場。”黨的十九大報告明確提出，“積極參與全球環(huán)境治理，落實減排承諾”，“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。
目前我國的林業(yè)碳匯建設已取得巨大成效，林業(yè)碳匯的生態(tài)效益顯著。全國的森林覆蓋率由新中國成立之初的約8%提高到22.96%，森林蓄積量達到151.37億立方米。近17年來，中國對全球新增綠化面積的貢獻比例約為1/4，居于各國首位。全國森林植被總碳儲量達到89.8億噸。
林業(yè)碳匯的經(jīng)濟效益凸顯。林農(nóng)等林業(yè)碳匯供給者變身“賣碳翁”，通過出售林業(yè)的“減碳”“貯碳”生態(tài)服務功能，用新鮮空氣換取真金白銀。比如，2014年10月，浙江臨安發(fā)布全國首個農(nóng)戶森林經(jīng)營碳匯交易體系。借助該體系，林農(nóng)可以將造林營林獲得的“林業(yè)碳匯證”到市場上進行碳匯交易，有力詮釋了“綠水青山就是金山銀山”的理念。
如何保障各方林業(yè)碳匯權(quán)益
我國林業(yè)碳匯在應對全球氣候變化中的綜合效益日益凸顯，但仍應看到，我國在經(jīng)濟高速運轉(zhuǎn)的同時，亦成為溫室氣體排放大國。對此應從戰(zhàn)略上做出前瞻性制度安排，破解制約林業(yè)碳匯發(fā)展的關(guān)鍵性問題，推動經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
首先，立法對林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)的界定不明晰。林業(yè)碳匯與其依附的林地、林木具有物理上的不可分割性，使得林業(yè)碳匯的權(quán)屬與所依附的林地、林木的權(quán)屬無法完全割裂開來單獨進行界定。也就是說，林地產(chǎn)權(quán)、林木產(chǎn)權(quán)和林業(yè)碳匯等生態(tài)產(chǎn)權(quán)等組成的林業(yè)產(chǎn)權(quán)是不可分割的，但同時又由不同的部門法予以規(guī)范。據(jù)此，屬于集體所有的林木所產(chǎn)生的碳匯產(chǎn)權(quán)應該歸集體所有，林農(nóng)無法取得林業(yè)碳匯權(quán)。
其次，林業(yè)碳匯權(quán)益難以得到保障。從立法到地方政策沒有明確林業(yè)碳匯供給利益主體之間的權(quán)利義務，導致利益分配缺乏依據(jù)，不能有效保障林業(yè)碳匯的生態(tài)供給。政府、企業(yè)、公民應該在林業(yè)碳匯供給中扮演什么角色，以及各自應承擔的義務范圍等，都未在法律條文中體現(xiàn)出來。例如物權(quán)法僅僅規(guī)定了森林、林業(yè)土地、林木所有權(quán)和使用權(quán)等，沒有明確界定林業(yè)碳匯等生態(tài)權(quán)利及其法律屬性;森林法沒有從制度層面對林業(yè)碳匯予以支持和保障。
再次，林業(yè)碳匯交易的相關(guān)立法尚待完善。由于我國碳交易市場體系沒有將林業(yè)碳匯納入強制減排范疇，屬于自愿減排，加之碳交易的立法層級不高，導致林業(yè)碳匯交易價格偏低，挫傷了市場供給林業(yè)碳匯的積極性。此外，由于林業(yè)碳匯交易是一個新興市場，全國林業(yè)碳匯交易的金融市場也亟待法律的回應與支持。
理順林業(yè)碳匯供給機制
第一，在立法中明確林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)。針對目前林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體模糊、林業(yè)生態(tài)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容缺失的現(xiàn)狀，需要在立法上進行制度創(chuàng)新。例如，應將林地和土地的各自不同特性進行區(qū)分，改變目前視林木等林業(yè)自然資源為土地附屬物的傳統(tǒng)分類方法;從物權(quán)角度明確界定林業(yè)碳匯的自然屬性和社會屬性，即原本屬于森林自然屬性、被人類無償享用的林業(yè)碳匯，通過法律對其設定權(quán)利與義務關(guān)系，使其具備財產(chǎn)權(quán)社會屬性。
第二，立法保障林業(yè)碳匯權(quán)益的實現(xiàn)。應從立法上確定林業(yè)碳匯的權(quán)利歸屬，改變目前碳匯項目中林農(nóng)和集體很少或沒有充分享受到碳匯經(jīng)濟效益的現(xiàn)狀，增加林農(nóng)和集體在林業(yè)碳匯項目的計劃、設計和談判交易階段中的知情權(quán)與表達權(quán)。同時，建立林業(yè)碳匯增益者利益激勵機制，引導并激勵林業(yè)碳匯相關(guān)權(quán)益主體積極投入到林業(yè)碳匯的生產(chǎn)中，達到增加林業(yè)碳匯目的，更好落實林業(yè)生態(tài)補償制度。
第三，完善林業(yè)碳匯交易立法。提高碳交易立法層級，擴大碳交易市場涵蓋面，將林業(yè)碳匯納入全國碳交易市場的強制抵消對象，提高抵消比例，激發(fā)林業(yè)碳匯的市場活力。完善林業(yè)碳匯金融市場法律法規(guī)。制定一系列林業(yè)碳匯金融標準、規(guī)則，提供相應的林業(yè)碳匯金融投資、稅收、信貸規(guī)模導向等政策，營造有利于林業(yè)碳匯交易市場發(fā)展的政策環(huán)境。同時配套林業(yè)資源生態(tài)化評估機制，使林業(yè)碳匯交易立法更具操作性。在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能技術(shù)發(fā)展日新月異的背景下，從科學技術(shù)層面發(fā)揮指引和規(guī)范作用，合理規(guī)劃數(shù)據(jù)采集及融合流程體系、強化林業(yè)碳匯產(chǎn)品數(shù)據(jù)安全保護的能力提升。
在全球經(jīng)濟社會發(fā)展方式正經(jīng)歷重大變革的背景下，從法律層面理順林業(yè)碳匯供給機制，可以為林業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的共贏擴展新的空間和思路，增強氣候變化適應性，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
