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　　從實(shí)施范圍看，排污權(quán)有償使用和交易主要涉及工業(yè)領(lǐng)域，試點(diǎn)之初交易污染物主要是二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮4項(xiàng)。2014年國(guó)家指導(dǎo)意見出臺(tái)后，山西、江蘇、湖南等試點(diǎn)地區(qū)將總磷、總氮、鉛、鎘、砷等地區(qū)特征污染物也納入交易范圍。“十四五”以來，浙江、湖南、廣東新增揮發(fā)性有機(jī)物，河北新增鉛、鎘、砷、汞、鉻5種重點(diǎn)重金屬，交易污染物逐步擴(kuò)展至13項(xiàng)。

　　從交易市場(chǎng)看，試點(diǎn)地區(qū)已逐步建立起以政府為主導(dǎo)的排污權(quán)交易市場(chǎng)。對(duì)于現(xiàn)有排污單位的初始排污權(quán)，除浙江以5年為期對(duì)其進(jìn)行周期性核定并征收有償使用費(fèi)外，其他試點(diǎn)地區(qū)均實(shí)行初始排污權(quán)無償取得。其中，福建、江蘇、寧夏等試點(diǎn)地區(qū)雖實(shí)行初始排污權(quán)無償取得，但企業(yè)通過污染治理、技術(shù)升級(jí)等有效措施實(shí)現(xiàn)減排并經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門認(rèn)定的富余排污權(quán)，只有在補(bǔ)繳相應(yīng)有償使用費(fèi)的前提下才能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，否則僅能留用自身發(fā)展或由政府無償收回。對(duì)于新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目新增排污權(quán)，試點(diǎn)地區(qū)均須通過政府出讓或企業(yè)間轉(zhuǎn)讓的交易方式獲得，且政府出讓占據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)地位。據(jù)本文不完全統(tǒng)計(jì)，政府出讓、企業(yè)間轉(zhuǎn)讓交易金額占比在7∶3左右。初始排污權(quán)有償使用費(fèi)及政府出讓收入均作為地方非稅收入繳入相應(yīng)次級(jí)國(guó)庫，統(tǒng)籌用于地方污染防治，成為地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)持續(xù)、穩(wěn)定的資金來源。

　　1.3 排污權(quán)交易制度體系基本建立

　　隨著排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的持續(xù)深化，試點(diǎn)地區(qū)相繼出臺(tái)相關(guān)管理辦法、實(shí)施細(xì)則，配套機(jī)構(gòu)和平臺(tái)建設(shè)，以核量、定價(jià)、交易、儲(chǔ)備、監(jiān)管為特征的制度體系及多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制基本建立。試點(diǎn)地區(qū)一般由省級(jí)人民政府制定排污權(quán)有償使用和交易指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨福胤缴鷳B(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)初始排污權(quán)核定、有償使用和交易相關(guān)管理和技術(shù)支持，財(cái)政部門負(fù)責(zé)初始排污權(quán)有償使用及出讓收入資金監(jiān)管，以及保障相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)制定初始排污權(quán)有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和交易基準(zhǔn)價(jià)格，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)排污權(quán)出讓收入征收管理，中國(guó)人民銀行則指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供排污權(quán)抵質(zhì)押融資等綠色金融服務(wù)。

　　近年來，部分試點(diǎn)地區(qū)在制度建設(shè)方面尋求創(chuàng)新突破。湖南于2015年在全國(guó)率先實(shí)踐鉛、鎘、砷3種重金屬排污權(quán)交易，并于2022年修訂印發(fā)《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》，將鉻、汞納入交易范圍。河北于2022年印發(fā)《關(guān)于深化排污權(quán)交易改革的實(shí)施方案(試行)》，指導(dǎo)建立全省統(tǒng)一的交易平臺(tái)，構(gòu)建省、市兩級(jí)排污權(quán)政府儲(chǔ)備，探索開展5種重點(diǎn)重金屬排污權(quán)交易。在拓展排污權(quán)交易范圍方面，近兩年長(zhǎng)三角區(qū)域取得積極進(jìn)展。2024年3月，長(zhǎng)三角三省一市聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)三角試點(diǎn)區(qū)域揮發(fā)性有機(jī)物排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施方案》，將上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善、安徽廣德納入首批長(zhǎng)三角區(qū)域排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍，針對(duì)工業(yè)行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物開展實(shí)踐探索。6月，長(zhǎng)三角區(qū)域排污權(quán)交易平臺(tái)正式啟動(dòng)，率先開展揮發(fā)性有機(jī)物首批交易，交易量13.257t，交易金額15.89萬元。

　　1.4 排污權(quán)交易法治化進(jìn)程逐步推進(jìn)

　　排污權(quán)有償使用和交易目前在我國(guó)仍處于試點(diǎn)階段，國(guó)家層面僅在《大氣污染防治法》第二十一條提出“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”。河北、山西、遼寧、上海、浙江、福建、湖南、廣東、海南、重慶、新疆等11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)已在省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例中明確規(guī)定建立排污權(quán)有償使用和交易制度。北京、天津、湖北、陜西、江蘇、安徽、貴州等7個(gè)省份，在地方性法規(guī)省級(jí)大氣污染防治條例中，明確可以進(jìn)行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)的有償使用和交易。在缺乏上位法支撐的情況下，地方性法規(guī)的出臺(tái)，確立了排污權(quán)交易制度在行政區(qū)內(nèi)的合法地位，為其在一定范圍內(nèi)實(shí)施提供了重要保障。

　　1.5 排污權(quán)交易實(shí)踐創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)

　　近年來，基于排污權(quán)資源環(huán)境要素的屬性及社會(huì)對(duì)其“有限、有價(jià)、有償”理念的逐步認(rèn)可，試點(diǎn)地區(qū)開展了一系列政策制度創(chuàng)新。浙江、河北等省份建立了排污權(quán)租賃制度，允許排污單位在提前申請(qǐng)并獲批的前提下，通過租賃解決一部分企業(yè)因生產(chǎn)波動(dòng)產(chǎn)生的臨時(shí)排污權(quán)新增需求，盤活另一部分企業(yè)的“閑置”排污權(quán)，進(jìn)一步豐富了市場(chǎng)配置資源環(huán)境要素的方式和手段。排污權(quán)作為企業(yè)發(fā)展不可或缺的資源環(huán)境要素，與綠色金融結(jié)合，有效拓寬企業(yè)融資渠道的同時(shí)也拓展了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。排污權(quán)抵質(zhì)押貸款賦予排污權(quán)金融屬性，緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力，激勵(lì)企業(yè)開展、應(yīng)用污染減排技術(shù)創(chuàng)新，以排污權(quán)“貸”動(dòng)企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。從企業(yè)角度看，排污權(quán)有償使用和交易制度促進(jìn)了企業(yè)在綠色環(huán)保領(lǐng)域的創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)企業(yè)發(fā)展有一定促進(jìn)作用。

　　2 排污權(quán)交易試點(diǎn)面臨的挑戰(zhàn)

　　我國(guó)在實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易方面經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的探索和試點(diǎn)時(shí)期，積累了理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但從試點(diǎn)情況及實(shí)踐進(jìn)展來看，仍面臨國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)不足、與其他環(huán)境管理制度銜接不暢、市場(chǎng)規(guī)模及交易活躍度有待提升、基礎(chǔ)性支撐研究不足等困難及挑戰(zhàn)。

　　2.1 新形勢(shì)下國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)與導(dǎo)向作用未能有效發(fā)揮

　　國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)缺乏對(duì)于新形勢(shì)下深化排污權(quán)有償使用和交易制度的有效指導(dǎo)。將排污權(quán)等資源環(huán)境要素整合至要素市場(chǎng)化配置改革總體框架之中，支持出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等市場(chǎng)交易行為，是新時(shí)期推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度向縱深發(fā)展的總體目標(biāo)。但截至目前，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面尚未明確下一步總體原則和政策走向，一方面試點(diǎn)制度缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定性的預(yù)期給企業(yè)和交易市場(chǎng)帶來較大的不確定性，制度建設(shè)成效的持續(xù)積累亦受到影響，導(dǎo)致企業(yè)樹立有償持有排污權(quán)并參與市場(chǎng)化交易的信心受挫;另一方面，國(guó)家層面缺乏統(tǒng)一的技術(shù)指南、管理辦法及激勵(lì)約束機(jī)制，不利于進(jìn)一步形成更大的排污權(quán)交易市場(chǎng)。

　　缺乏上位法支撐也是阻礙排污權(quán)有償使用和交易制度進(jìn)一步深化的重要因素。排污權(quán)僅在《大氣污染防治法》第二十一條有所體現(xiàn)，在《環(huán)境保護(hù)法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律條文中均未涉及。排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作涉及環(huán)境保護(hù)、財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)等多個(gè)部門，缺乏上位法支撐造成多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)困難的問題也進(jìn)一步凸顯。企業(yè)獲得的排污權(quán)在抵質(zhì)押融資、民事糾紛中缺乏相應(yīng)法律保障，對(duì)拓展排污權(quán)交易及相關(guān)綠色金融屬性造成一定障礙。

　　2.2 排污權(quán)與總量控制、排污許可等相關(guān)環(huán)境管理制度銜接不充分

　　排污權(quán)有償使用和交易制度作為一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具，其內(nèi)在約束性同環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等行政手段的外部強(qiáng)制性之間存在不協(xié)調(diào)的問題。排污權(quán)交易以實(shí)施污染物排放總量控制為前提，以排污許可證形式予以確認(rèn)，然而，伴隨著生態(tài)文明體制改革的不斷深入，上述制度無論是在管理鏈條上，還是在具體要求上，都面臨銜接不暢的問題。

　　通過梳理總量控制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可與排污權(quán)有償使用和交易等相關(guān)制度要求可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目，首先應(yīng)獲得環(huán)評(píng)審批或完成環(huán)評(píng)備案登記，然后依據(jù)環(huán)評(píng)批復(fù)結(jié)果通過市場(chǎng)交易有償獲得相應(yīng)排污權(quán)，最后申領(lǐng)排污許可證并將其作為排污權(quán)確權(quán)依據(jù)。但是，根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)審核及管理暫行辦法〉的通知》(環(huán)發(fā)〔2014〕197號(hào))要求，獲得主要污染物總量指標(biāo)是項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的先決條件，這就意味著對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)而言，應(yīng)先通過排污權(quán)交易獲得總量指標(biāo)再進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，而環(huán)評(píng)批復(fù)到建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)往往經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間周期，周期內(nèi)排污單位購買了排污權(quán)但實(shí)際上并未發(fā)生排污行為，一定程度上增加了企業(yè)的機(jī)會(huì)成本。另外，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域削減措施監(jiān)督管理的通知》(環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2020〕36號(hào))要求，建設(shè)項(xiàng)目提出區(qū)域削減替代方案允許使用承諾減排量。排污權(quán)交易的是歷史減排量，區(qū)域削減替代方案涉及未來減排量，建設(shè)項(xiàng)目提交區(qū)域削減方案并獲批后，理論上無須通過排污權(quán)交易獲得總量指標(biāo)，對(duì)于排污權(quán)交易市場(chǎng)造成一定沖擊。

　　此外，排污權(quán)與排污許可在管理范圍、核定方法、核算口徑、有效期等諸多關(guān)鍵要素上也面臨不一致的問題。排污權(quán)核定量是排污單位排入外環(huán)境的污染物總量，對(duì)于大氣污染物是全部產(chǎn)排污環(huán)節(jié)有組織和無組織排放總量，對(duì)于廢水污染物是外排進(jìn)入水環(huán)境的量。就許可排放量而言，大氣污染物許可排放量目前一般僅針對(duì)主要排放口，不考慮一般排放口和無組織排放;對(duì)于廢水納管排放的排污單位，廢水污染物許可排放量采用排放進(jìn)入污水處理廠的濃度進(jìn)行核算。核算口徑的不一致，導(dǎo)致許可排放量同登載的排污權(quán)核定量存在差異，為后續(xù)監(jiān)督執(zhí)法帶來困擾。

　　2.3 交易規(guī)模不足，企業(yè)間交易活躍度不高

　　從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來看，排污權(quán)交易多以省級(jí)下轄市域行政區(qū)劃為界實(shí)施，交易市場(chǎng)呈現(xiàn)割裂化、細(xì)碎化特點(diǎn)，規(guī)模受限、體量較小，且企業(yè)間交易活躍度不高。究其原因，一方面是因?yàn)榕盼蹤?quán)交易長(zhǎng)期處于試點(diǎn)階段，各地對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)市場(chǎng)化交易信心不足，多依賴于政府出讓方式保障新增排污權(quán)需求，極大程度限制了企業(yè)間交易市場(chǎng)的有效培育;另一方面，“十一五”以來，我國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性減排策略，各級(jí)政府和企業(yè)是減排任務(wù)的關(guān)鍵責(zé)任方，面對(duì)越來越嚴(yán)的環(huán)境規(guī)制和越來越重的減排任務(wù)，企業(yè)對(duì)于自身能否滿足減排政策要求、政府出讓排污權(quán)能否滿足自身發(fā)展需求等產(chǎn)生疑慮，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)“惜售”，也是企業(yè)間交易市場(chǎng)低迷的重要原因之一。

　　2.4 排污權(quán)交易相關(guān)基礎(chǔ)性研究力度不足

　　以助力區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善為前提，通過市場(chǎng)化交易實(shí)現(xiàn)排污權(quán)在更大范圍內(nèi)暢通、有序流動(dòng)的技術(shù)體系、組織模式等基礎(chǔ)性研究不足。排污權(quán)有償使用和交易制度需要綜合運(yùn)用行政、市場(chǎng)、法治、科技等多重手段，形成有效市場(chǎng)和有為政府協(xié)同發(fā)力的嶄新局面。目前，關(guān)于我國(guó)排污權(quán)交易的相關(guān)研究主要圍繞排污權(quán)交易能否實(shí)現(xiàn)總量控制等環(huán)境保護(hù)目的、是否對(duì)企業(yè)起到積極作用，以及政策效應(yīng)評(píng)估等方面展開。試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度實(shí)施成效，新形勢(shì)下排污權(quán)交易實(shí)施的范圍、交易的前提、發(fā)揮的作用，初始排污權(quán)核定、政府儲(chǔ)備調(diào)節(jié)、定價(jià)機(jī)制建立等關(guān)鍵要素的政策制定，以及交易平臺(tái)建設(shè)、排污單位污染物排放量的準(zhǔn)確計(jì)量和有效監(jiān)管等諸多方面的基礎(chǔ)理論研究比較薄弱，對(duì)進(jìn)一步健全排污權(quán)有償使用和交易制度、培育和發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用的技術(shù)支撐能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

　　3 推進(jìn)我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易制度的建議

　　“十四五”以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的含金量和含綠量顯著提升，排污權(quán)有償使用和交易作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段之一，更有效發(fā)揮市場(chǎng)的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)及激勵(lì)性、調(diào)節(jié)性作用，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善和污染減排，助力經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型，是這項(xiàng)制度進(jìn)一步深化的出發(fā)點(diǎn)。基于此，本文提出以下三點(diǎn)推進(jìn)我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易制度的思路與建議：

　　一是國(guó)家層面進(jìn)一步明確排污權(quán)有償使用和交易制度深化改革方向，健全制度框架，有效指導(dǎo)各地實(shí)踐。充分吸納試點(diǎn)地區(qū)成效經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)針對(duì)初始核定、有償使用、市場(chǎng)交易、價(jià)格制定、配套銜接等方面形成全面系統(tǒng)的制度框架體系，在技術(shù)層面和實(shí)施層面予以規(guī)范統(tǒng)一，為進(jìn)一步擴(kuò)大排污權(quán)交易范圍提供技術(shù)支持。以“規(guī)范出讓、激活轉(zhuǎn)讓、拓展抵押、創(chuàng)新入股”為深化方向，優(yōu)化排污權(quán)有償使用和交易全鏈條市場(chǎng)化配置體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在價(jià)格形成和資源配置中的作用，對(duì)企業(yè)減排積極性形成正向循環(huán)激勵(lì)。在正在編纂中的“生態(tài)環(huán)境法典”中寫進(jìn)排污權(quán)相關(guān)條款，適時(shí)啟動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》修訂，解決排污權(quán)上位法缺失問題。

　　二是進(jìn)一步完善實(shí)現(xiàn)排污權(quán)有償使用和交易制度同其他相關(guān)環(huán)境管理制度的系統(tǒng)協(xié)同，引導(dǎo)減排增效。逐步實(shí)現(xiàn)排污許可與排污權(quán)在管理范圍、核算口徑、核算方法、數(shù)據(jù)管理、執(zhí)法監(jiān)管等方面的有效銜接，充分發(fā)揮排污許可證作為排污權(quán)確權(quán)依據(jù)及管理載體的核心作用，將排污權(quán)的核定、確權(quán)、使用同排污許可證的核發(fā)、監(jiān)管、年審相耦合，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。配套建立排污權(quán)有償使用和交易激勵(lì)性政策，通過排污權(quán)抵質(zhì)押融資等金融手段進(jìn)一步體現(xiàn)資源環(huán)境要素價(jià)值，增強(qiáng)市場(chǎng)信心。利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化等先進(jìn)技術(shù)，建立全國(guó)排污權(quán)有償使用和交易管理系統(tǒng)，重點(diǎn)對(duì)排污權(quán)交易信息、儲(chǔ)備信息開展跟蹤、統(tǒng)計(jì)、核查及評(píng)估，同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。

　　三是大力開展基礎(chǔ)研究，延伸拓展排污權(quán)交易制度應(yīng)用的深度與廣度。推動(dòng)長(zhǎng)三角試點(diǎn)區(qū)域等進(jìn)一步健全跨區(qū)域排污權(quán)交易技術(shù)體系及組織實(shí)施模式，進(jìn)一步建立統(tǒng)一的區(qū)域交易平臺(tái)。鼓勵(lì)探索開展流域排污權(quán)交易。支持地方拓展揮發(fā)性有機(jī)物、重點(diǎn)重金屬污染物等排污權(quán)交易。綜合考慮國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略、一體化推動(dòng)資源環(huán)境要素市場(chǎng)化改革等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，加強(qiáng)排污權(quán)與碳排放權(quán)協(xié)同增效研究。

　　文獻(xiàn)來源：任玥,陳剛,王琪,等.我國(guó)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的進(jìn)展與挑戰(zhàn)[J].中國(guó)環(huán)境管理,2024,(5):7-12.

　　DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2024.05.007

　　資助項(xiàng)目：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心科技發(fā)展基金項(xiàng)目“重金屬排放權(quán)交易制度體系研究”(ZRZXJJ—202210)。

　　作者簡(jiǎn)介：任玥，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榕盼蹤?quán)有償使用和交易領(lǐng)域政策、持久性有機(jī)污染物監(jiān)測(cè)與質(zhì)控。

　　*責(zé)任作者：陳剛，博士，正高級(jí)工程師，研究方向?yàn)榕盼蹤?quán)有償使用與交易、綠色消費(fèi)促進(jìn)與發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策等。