2015年9月中美共同發(fā)表的《氣候變化聯(lián)合聲明》向世界宣布了我國將于2017年啟動全國碳交易市場，2015年12月習近平總書記在巴黎氣候大會上的講話再次重申我國將于2017年建立全國碳交易市場，表明了中國政府將通過建立全國碳交易市場來應對氣候變化的堅強決心。然而，建設全國性碳市場是一項制度創(chuàng)新和宏大的社會實踐，沒有現(xiàn)成的理論和模式可以套用，須在實踐中不斷探索和學習。
因此，中國于2011年底開始啟動“兩省五市”七個碳交易試點，旨在通過試點探索，為建設全國碳交易市場提供經(jīng)驗借鑒。但是，我國經(jīng)濟發(fā)展在地區(qū)和行業(yè)之間差異大，社會低碳意識薄弱、企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)基礎差，缺乏相關立法，企業(yè)所有制結構多元，電力等行業(yè)不完全市場特征明顯，這些構成了中國建立全國碳交易市場的特殊國情。所以，如何從試點實踐中汲取經(jīng)驗和教訓，充分結合我國國情，研究制定全國碳市場的關鍵制度要素和法律法規(guī)，是國家的重大需求和緊迫任務。
解決上述問題，首先要明確碳交易的三個基本問題：一是碳交易建立的目的是什么？碳交易的根本目的是以最低成本進行節(jié)能減排，促進綠色低碳發(fā)展。二是碳交易實施的前提是什么？由于是強制性地讓控排企業(yè)參與碳交易市場，強制性地給企業(yè)分配碳排放額度并強制性地履約，因此，必須有強有力的法律作保障，依法辦事。三是碳交易運行的手段是什么？碳交易通過碳市場為碳排放權定價，并通過碳價格信號來引導企業(yè)以最小成本實現(xiàn)碳減排，這是其他溫室氣體減排政策工具所不具備的關鍵所在，也是碳交易市場與其他減排政策工具的最本質區(qū)別。因此，以碳減排為目標、以碳價格為手段、以法律為保障就構成碳市場建設的三大基本原則。
通過直接參與碳交易試點政策設計的全過程，筆者深刻體會到，全國碳交易市場的制度設計需要把握“一個核心、兩個保障、三個覆蓋、四個結合、五個平衡和六大挑戰(zhàn)”。
一個核心
全國碳交易市場設計要以形成合理的碳價格為核心。
碳價格是碳交易市場制度設計好壞的集中反映，是引導企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號，是決定企業(yè)減排成本的關鍵因素，是碳交易市場實現(xiàn)以最低成本減排的基本保障。碳交易市場只有在市場供求機制和競爭機制的作用下，給碳排放權定價，才能夠在價格機制的引導下合理配置減排資源，通過市場競爭機制實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促使企業(yè)以最低成本進行節(jié)能減排。準確的排放數(shù)據(jù)、從緊的配額總量、嚴格的履約法規(guī)、適度的流動性、相當規(guī)模的交易量、多元化的投資者結構和碳金融創(chuàng)新是形成合理的碳價格的重要條件。
兩個保障
全國碳交易體系設計要以法律和數(shù)據(jù)為保障。
碳排放權是一種特殊的用益物權，兼具私益性和公共品性質，因此碳交易需要從法律上明確市場參與各方的權利和義務，使碳交易有法可依。制定與碳交易相關的法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制度等，形成一套完整的法律體系是碳交易市場的根本保障。碳交易法律體系的構建要注重前后連貫、層次分明、內外協(xié)調。對外應當保持與碳交易國際法律新秩序之間的有效銜接，尤其要與巴黎氣候大會之后全球碳市場新形勢新變化新發(fā)展相適應；對內應當實現(xiàn)與其他已出臺的部門法之間的銜接互補，從而保證整個碳交易法律體系的和諧統(tǒng)一。
企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的歷史盤查和核查則構成碳交易體市場建設的基石。如果沒有高質量的數(shù)據(jù)做支撐，把碳交易市場建立在虛假的數(shù)據(jù)基礎上，無異于把碳交易市場建立在沙灘上。在國家層面，需制定統(tǒng)一的監(jiān)測、報告、核查（MRV）體系，規(guī)則統(tǒng)一是數(shù)據(jù)準確的前提。在地方層面，對于試點地區(qū)出現(xiàn)的企業(yè)不按時提交合規(guī)的監(jiān)測計劃和排放報告、核查標準不統(tǒng)一、對核查報告審核偏松等問題，非試點地區(qū)在從無到有建立MRV體系的過程中要引以為鑒，加以改進。
三個覆蓋
在碳交易體系建設初期，只覆蓋二氧化碳、覆蓋直接排放和間接排放、覆蓋“高大上”企業(yè)。
覆蓋二氧化碳是由于我國溫室氣體排放數(shù)據(jù)基礎薄弱，而二氧化碳排放在溫室氣體中占到70%以上，國外大多數(shù)碳交易市場建設初期也是僅覆蓋二氧化碳。因此，為了抓住主要矛盾盡快啟動我國碳交易市場，在碳交易市場建設初期只需要覆蓋二氧化碳即可。
覆蓋直接排放和間接排放是我國與其他國家和地區(qū)碳交易市場的一個重要區(qū)別。因為目前中國電價是受管制的，價格成本無法向下游傳導，納入間接排放后工業(yè)用戶也將為其電力消費支付間接排放成本，有助于電力消費側的減排。因此，納入間接排放是在中國現(xiàn)有電力體制下，電力市場不完全的折中方案。另外，有關學者的研究發(fā)現(xiàn)，我國一些省市的間接排放達到了其總排放的80%。
覆蓋“高、大、上”企業(yè)就是指覆蓋企業(yè)要抓大放小，因為大部分高排放企業(yè)都是上游行業(yè)中的大型企業(yè)，為了在碳交易市場建設中減少管理成本，以最小的社會支出實現(xiàn)碳交易市場的最大社會收益，在初期階段只需要覆蓋“高、大、上”企業(yè)。
四個平衡
全國碳交易體系設計要平衡經(jīng)濟增長和節(jié)能減排、市場總供給和總需求、地區(qū)之間的差異、行業(yè)之間的差異。
第一，平衡經(jīng)濟增長和節(jié)能減排之間的關系。由于我國是發(fā)展中國家，經(jīng)濟增長正處于工業(yè)化的關鍵階段，保證經(jīng)濟的適度高增長仍是今后一段時期的核心工作，但節(jié)能減排對我國也是刻不容緩，必須以更有力有效的政策手段來加強節(jié)能減排和向低碳經(jīng)濟轉型，因此，配額總量應遵循“總量剛性、結構柔性”和“存量從緊、增量從優(yōu)”的原則。
第二，平衡市場的總供給和總需求。在總量設定和配額分配上既要避免歐盟碳市場第一階段的配額分配過量導致供過于求而使價格一度跌為零；也要避免配額過少，市場需求過大，導致企業(yè)履約成本過高。供求失衡會導致價格信號失真，無法通過價格信號引導企業(yè)有效配置減排資源，并最終可能導致碳市場失靈。市場的總供給主要由配額總量、配額分配方法、配額的跨期儲存和借貸以及抵消機制中CCER的比例和限制條件等決定；市場的總需求則主要由控排企業(yè)履約的剛性需求和市場投資者的投資需求所決定。因此，政策設計中需要科學處理影響供給和需求的上述關鍵要素。
第三，平衡地區(qū)之間的差異。我國地區(qū)差異顯著，必須通過地區(qū)調整系數(shù)在各地區(qū)總量設定和減排任務分配方面加以調整，并通過抵消機制引導清潔項目在欠發(fā)達地區(qū)的投資力度。通過把碳交易市場和生態(tài)補償及扶貧開發(fā)相結合，既能促進資源豐富但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的綠色低碳發(fā)展，又能推動這些地區(qū)的精準扶貧。
第四，平衡行業(yè)之間的差異。我國行業(yè)之間的市場波動、產(chǎn)量波動和碳排放波動情況差異較大，因此不能用一刀切的辦法統(tǒng)一成一個行業(yè)減排系數(shù)，需要根據(jù)行業(yè)的減排潛力、減排成本、國際競爭力、生產(chǎn)和排放趨勢等制定不同行業(yè)的減排系數(shù)。
五個結合
全國碳交易體系設計要注重總量剛性與結構柔性相結合、歷史法和標桿法相結合、免費分配和有償拍賣相結合、事前分配和事后調節(jié)相結合、存量從嚴與增量從優(yōu)相結合。
首先，總量剛性與結構柔性相結合。碳交易體系是為了實現(xiàn)既定的減排目標，所以，總量必須是剛性的，一旦確定就不能隨意更改。但為了平衡經(jīng)濟增長和減少碳排放，必須為企業(yè)新增產(chǎn)能留下一定的排放空間，也為碳市場的異常波動留下政府調控的手段，因此，需要把配額在結構上分為企業(yè)初始配額、新增預留配額和政府預留配額三部分，三者之間的比例可根據(jù)實際情況進行一定范圍內的調整，期末多余的配額應該予以撤銷。
其次，歷史法和標桿法相結合、免費分配和有償拍賣相結合、事前分配和事后調節(jié)相結合、存量從嚴與增量從優(yōu)相結合。在中國現(xiàn)有條件下，必須從現(xiàn)實出發(fā)，在配額分配這一企業(yè)最利益攸關和敏感的核心問題上進行上述“四結合”。隨著條件的成熟，特別是基礎數(shù)據(jù)的質量不斷提高和完備、企業(yè)減排能力的不斷加強和制度方法的不斷完善，可以逐步向完全標桿法、完全有償分配以及事前一次性分配過渡，存量和增量也一視同仁。
六大挑戰(zhàn)
全國碳交易市場設計要應對經(jīng)濟增長不穩(wěn)定、MRV不統(tǒng)一、配額不緊、流動性不強、控排企業(yè)能力不夠和地方政府不支持等六個方面的挑戰(zhàn)，在政策設計過程中必須予以高度重視并加以妥善處理。
第一，經(jīng)濟增長不穩(wěn)定。“三期疊加”是當前我國經(jīng)濟的階段性特征，加上世界經(jīng)濟還處于深度調整之中，使我國經(jīng)濟發(fā)展的內外環(huán)境更趨復雜，經(jīng)濟增長很不穩(wěn)定。如果沒有把握這種階段性特征，對經(jīng)濟形勢發(fā)生誤判，總量設定和配額分配就可能出現(xiàn)偏差。因此，在碳交易市場制度設計中一方面要對經(jīng)濟形勢有清晰的預判，另一方面要有完善的事后調整機制，以便及時糾偏。
第二，MRV不統(tǒng)一。核查數(shù)據(jù)的準確性是碳市場成敗的基石，不同核查機構之間、同一核查機構的不同核查人員之間對核查指南的理解、把握和執(zhí)行參差不齊，很容易導致核查標準的不統(tǒng)一，從而影響數(shù)據(jù)的準確性。因此全國MRV體系建設需要在人員、方法、流程、審查、監(jiān)督等方面予以考慮，確保MRV標準統(tǒng)一。
第三，配額不緊。碳交易市場往往具有內在的配額偏松的傾向性，特別是基于歷史法實行配額免費分配時，政府和企業(yè)、中央和地方博弈的結果往往是配額分配偏多，這對市場是致命的，而且政府很難再從企業(yè)手上收回已發(fā)放的配額。若配額偏緊，政府可以動用新增預留和政府預留進行市場調節(jié)，從而在工作中掌握主動。
第四，市場流動性不強。市場流動性是反映市場運行好壞的重要指標之一，如果市場流動性不強，就不能通過供求的相互作用形成有效的價格信號，就無法引導和改變企業(yè)的決策和投資行為，就無法實現(xiàn)碳交易市場以成本效率的方式實現(xiàn)節(jié)能減排這一根本目的。因此，在政策設計中要注重提高市場流動性，如市場準入要開放多元、信息要公開透明、配額分配適度從緊、履約機制要靈活多樣等。
第五，控排企業(yè)能力不夠。作為碳交易市場最重要的參與主體，控排企業(yè)如果不熟悉碳交易市場的基本原理和制度規(guī)則，就不會主動開展碳資產(chǎn)管理，而是消極被動地去應付，結果可能以更高的成本進行節(jié)能減排，這就背離了建立碳交易市場的初衷。因此，全國碳市場建設需要加強控排企業(yè)能力建設與培訓。
第六，地方政府不支持。全國碳市場建設是一個全局性的工作，需地方政府積極支持與密切配合。因此，在政策設計中必須考慮如何分權讓利給地方政府以調動其積極性。
