習近平同志指出：“走向生態(tài)文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”建設生態(tài)文明、走向生態(tài)文明新時代，加強生態(tài)文明制度建設是關鍵。加強生態(tài)文明制度建設的一個緊要環(huán)節(jié)，則是推進供給側改革。
建設生態(tài)文明關鍵在制度
生態(tài)文明建設是一項系統(tǒng)工程，具有“五全”特點。一是生態(tài)環(huán)境保護需要“全領域”覆蓋，即覆蓋所有國土、城鄉(xiāng)、山水林田湖和各個行業(yè)。二是生態(tài)環(huán)境保護需要“全環(huán)節(jié)”管理，將山水林田湖視為一個整體，進行全流程管理，嚴防源頭、嚴控過程，對造成環(huán)境污染后果的更要嚴懲。三是生態(tài)環(huán)境保護需要“全天候”推動，堅持全天24小時不間斷行動以防止晚上偷排等情況發(fā)生，堅持連續(xù)多年持續(xù)推動。四是生態(tài)環(huán)境保護需要“全手段”實施，即綜合運用法律、行政、市場和道德等手段推動。五是生態(tài)環(huán)境保護需要“全社會”行動，讓政府、企業(yè)、公眾等各個主體共同行動起來。
“全領域”覆蓋需要通過全國統(tǒng)一的生態(tài)文明制度特別是統(tǒng)一的治理體制進行協調，以避免出現東部污染向中西部轉移、城市污染向農村轉移、陸地污染向水體轉移、工業(yè)污染向農業(yè)轉移等情況。“全環(huán)節(jié)”管理需要從源頭、過程、結果三個基本環(huán)節(jié)設計生態(tài)文明制度，存量生態(tài)環(huán)境問題重在結果環(huán)節(jié)的治理，增量生態(tài)環(huán)境問題重在源頭、過程環(huán)節(jié)的治理，要將三個基本環(huán)節(jié)的治理制度有機銜接起來，以形成最好的整體治理效果。“全天候”推動需要在生態(tài)文明制度設計上考慮特殊時段，如夜間、放假期間、經濟高增長期間的制度漏洞和制度有效性問題，以提高生態(tài)文明建設的整體效果。“全手段”實施就是要運用所有制度手段，如法律法規(guī)、標準、行政管理、總量控制、市場交易等制度來建設生態(tài)文明，同時要形成與生態(tài)文明建設相適應的道德風尚、思想觀念等。
這里尤其要強調，建設生態(tài)文明需要強化“全社會”行動的制度保障。個人、企業(yè)、政府部門既是能源資源的消耗者和污染物的排放者，也是生態(tài)文明的建設者。生態(tài)文明建設具有外部性，排放者損害了社會效益，但個人收益卻很大；建設者增加了社會效益，但個人收益卻很小。這正是當下生態(tài)文明建設的難點所在。解決這一問題，需要通過科學的制度設計使各個主體的付出與回報對稱、損害與懲罰對稱、責權利對稱，并承擔其應有職責。政府主要是制定法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準，開展試點，提供公共服務；企業(yè)應努力提高效率，降低能源資源消耗，減少環(huán)境污染；社會組織應發(fā)揮自身優(yōu)勢，開展形式多樣的生態(tài)文明建設活動；公眾應樹立生態(tài)文明意識，盡量減少能源資源消耗，減少浪費，控制污染排放。
生態(tài)文明制度建設離不開供給側改革
生態(tài)文明建設與供給側改革有著密切關系。生態(tài)文明建設的本質是推動綠色發(fā)展，而綠色發(fā)展的關鍵是以盡可能少的能源資源消耗和環(huán)境破壞來實現經濟社會發(fā)展。綠色發(fā)展是“綠色”與“發(fā)展”的有機結合，是“既要金山銀山，也要綠水青山”。綠色可用“低消耗、低污染、低排放”來表示，發(fā)展可用“高效率、高效益、高循環(huán)”來表示，綠色發(fā)展則可用“消耗和排放生產率”（產出量/消耗量和排放量）來表示。作為分母的消耗量和排放量包括各種能源資源的消耗量和“三廢”、二氧化碳等的排放量，作為分子的產出量可用GDP或國民收入來表示。能源資源消耗量和污染排放量越少，產出量越高，則綠色發(fā)展水平越高。綠色發(fā)展的核心是提高單位能源資源消耗或單位污染排放的產出率。而供給側改革的重要目的也是通過制度改革提高全要素生產率，以實現經濟可持續(xù)發(fā)展。因此，從提高效率的角度看，生態(tài)文明建設與供給側改革是相通的。
建設生態(tài)文明的重點是從源頭控制和減少能源資源消耗和污染排放。做到這一點必須提高全要素生產率，而提高全要素生產率正是供給側改革的要義所在。當前，全國上下都在討論供給側改革，一些人將供給側改革簡單地理解為淘汰落后產能、優(yōu)化供給結構以實現與需求結構的對接。這確實是供給側改革的重要內容，但若局限于此，就忽略了“結構性改革”，沒有抓住供給側改革的要義。“供給側改革”是指從供給側入手推進的改革；“結構性改革”是指針對造成經濟結構性問題的制度性矛盾推進的改革；“供給側結構性改革”是指從供給側入手、針對造成經濟結構性問題的制度性矛盾推進的改革。所以，供給側改革是指供給側結構性改革。供給側結構性改革的要義是提高效率，淘汰落后產能和優(yōu)化供給結構的目的就是為了提高經濟效率，而不是為淘汰而淘汰或為優(yōu)化而優(yōu)化。
可見，推進供給側改革一定要改革制度，并非有些人理解的優(yōu)化產業(yè)和產品結構那么簡單。供給側改革的目的在于從源頭上減少能源資源消耗和環(huán)境污染，所以供給側改革包括所有可提高效率的改革。實踐中，可分為針對主體的改革，如創(chuàng)業(yè)就業(yè)制度改革、國有企業(yè)改革、壟斷行業(yè)改革、政府機構改革、行政審批制度改革、干部考核制度改革等；針對要素的改革，如土地制度改革、資源產權制度改革、金融制度改革、環(huán)境制度改革、科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等；針對結構的改革，如戶籍制度改革、城鄉(xiāng)差別福利制度改革、養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革、價格制度改革等。
把握生態(tài)文明制度建設中供給側改革的著力點
推進針對主體的改革。生態(tài)文明建設需要全社會各個主體共同行動，如果每個主體都能采取節(jié)約資源、治理環(huán)境、愛護生態(tài)的行動，則生態(tài)文明建設必成。而要調動各個主體建設生態(tài)文明的積極性，一方面要制定激勵政策，另一方面要推進各個主體自身的改革，消除其浪費資源、破壞環(huán)境的制度根源。改革重點是國有企業(yè)改革和政府改革。對國有企業(yè)而言，要通過混合所有制改革、國有資產管理體制改革、國有資產收益分配制度改革、公司治理制度改革、人事制度改革、壟斷行業(yè)準入制度改革、能源資源價格改革等，減少和抑制壟斷，促進市場公平競爭，優(yōu)化資源配置，減少資源消耗和浪費。對政府來說，要通過以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務等為重點的行政管理體制改革、政府機構改革、審批制度改革、商事制度改革、干部考核制度改革等，轉變職能，精簡機構和人員，強化公共服務，減少對市場的直接干預，降低企業(yè)成本，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，減少企業(yè)和政府對資源環(huán)境的依賴，促進生態(tài)文明建設。
推進針對生產要素的改革。供給側也就是生產側，總供給可用生產函數來表示，產量由生產要素投入和全要素生產率共同決定，全要素生產率又由制度變革、結構優(yōu)化、要素升級“三大發(fā)動機”決定。其中，要素投入是指勞動、資本、土地、資源、環(huán)境等生產要素“量的增加”；要素升級是指生產要素“質的提升”，包括技術進步、人力資本提升、知識增長、信息化等。需要強調的是，好環(huán)境是一種容易被忽視的重要生產要素。為此，要重點推進針對要素有效投入和要素升級的改革，特別是符合供給側改革要義的促進要素升級方面的改革：通過推進科技制度改革，優(yōu)化科技資源配置，調動科研人員積極性，提高科技對經濟增長的貢獻率，減少經濟對資源環(huán)境的依賴程度，促進綠色低碳技術進步和綠色低碳產業(yè)發(fā)展；通過推進教育人才制度改革，不斷提高全民素質，增加人力資本，實現人才各得其所、各盡其才，提高勞動生產率，降低能源資源消耗率；通過金融制度改革，優(yōu)化資金配置，降低企業(yè)融資成本，發(fā)展綠色金融；通過土地制度改革，抑制土地財政，優(yōu)化土地資源配置，減少土地浪費，提高土地利用效率；通過資源產權制度改革，明確資源保護主體及其責任，避免“公地悲劇”，減少資源消耗和浪費；通過環(huán)境制度改革，明確環(huán)境治理和生態(tài)文明建設的主體及其責任，劃定生態(tài)紅線，推進生態(tài)環(huán)境產品交易，遏制環(huán)境污染惡化趨勢。
推進針對結構的改革。結構優(yōu)化可提高效率、減少能源資源消耗和環(huán)境污染。實現結構優(yōu)化要結合新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域經濟一體化和國際化等來推進。比如，推進新型城鎮(zhèn)化，可以使農民從較低效率的農業(yè)和農村轉移到較高效率的非農產業(yè)和城市。由于城鎮(zhèn)具有規(guī)模經濟效應和聚集效應，可以集中分享基礎設施和公共服務，可以集中治污，因而可從總體上提高國民經濟的運行效率，減少單位GDP的能源資源消耗和環(huán)境污染。區(qū)域經濟一體化則意味著區(qū)域分工協作的深化。根據經濟學原理，分工協作加深可極大提高效率，達到節(jié)約資源、保護環(huán)境的效果。當前，阻礙結構優(yōu)化的制度還比較多，如戶籍制度、城鄉(xiāng)差別福利保障制度、城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的土地制度、行政區(qū)劃制度等。因此，要加快推進戶籍制度改革，消除人口自由流動的障礙，推進農業(yè)轉移人口市民化，讓更多農民共享現代城市文明；加快推進城鄉(xiāng)社會保障制度改革，盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、低保、公共服務等制度；加快推進土地制度改革，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，保障農民土地權益，優(yōu)化土地資源配置；推進行政區(qū)劃制度改革，如推進省直管縣改革等，減少管理層級，實現責權利對稱。通過這些針對結構的改革，可以促進結構優(yōu)化，減少能源資源消耗和環(huán)境污染，推進生態(tài)文明建設。
（作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）
來源：《 人民日報》（ 2016年04月05日 07 版）
