2017 年我國將建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場，全國范圍內主要工業(yè)部門碳排放權交易將全面開展。碳排放權交易能否帶來工業(yè)部門碳減排成本的節(jié)約效應，這些成本節(jié)約效應有多大？通過碳排放配額在不同地區(qū)工業(yè)部門間的重新配置，能否進一步釋放碳減排潛力，這些碳減排潛力又有多大？本報告通過構建資源優(yōu)化配置模型，測度是否存在碳排放權交易機制下的碳減排機會成本差異，模擬分析“十三五”期間建立全國統(tǒng)一碳排放權交易市場，將帶來的工業(yè)部門碳減排成本節(jié)約效應，為工業(yè)部門碳減排政策措施的制定和實施提供參考依據，并為全國統(tǒng)一碳市場的機制設計提供參考建議。
一、我國碳排放權交易試點市場的現狀以及 2017 年啟動全國統(tǒng)一碳排放權交易市場的愿景
2011 年國務院發(fā)布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出，要在我國開始探索建立碳排放交易市場，開展碳排放交易試點，這標志著國家正式開始推進基于市場調節(jié)機制的碳減排行動。2014 年底國家發(fā)改委發(fā)布《碳排放權交易管理暫行辦法》，全國碳市場的頂層設計框架也逐漸清晰。
2011 年國家發(fā)改委下發(fā)了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，確定在北京、上海、天津、重慶、廣東、湖北、深圳七省市開展碳排放權交易試點。至 2014 年 6 月，七個試點市場全部啟動。截至 2015 年 12 月，七個試點市場共納入企事業(yè)單位 2000 多家，年發(fā)放配額總量約 12 億噸 CO2，累計排放配額交易量超過 4000 萬噸，累計成交金額超過 10 億元，市場價格在 12 元-130元/噸 CO2間波動。
2015 年 12 月聯合國氣候變化大會召開前，中國明確提出計劃于2017 年啟動全國碳排放交易體系。全國性碳市場在 2017 年推出后，將涵蓋近 1 萬家企業(yè)，覆蓋 31 個省區(qū)市的6 個工業(yè)部門（電力、鋼鐵、水泥、化工、有色、石化），并將覆蓋每年約 40-45 億噸的碳排放，占全國碳排放量的近 50%。屆時，中國的碳市場將成為全世界最大的碳交易市場。
二、全國碳排放權交易帶來的工業(yè)部門減排成本節(jié)約效應
我國在“十一五”期間提出了全國單位 GDP 能源消費強度下降20%的目標，在“十二五”期間又進一步提出了全國單位 GDP 能源消費強度和碳排放強度分別下降 16%和 17%的目標，上述節(jié)能和碳減排任務的完成主要依靠政府的強制指令性政策，全社會為完成目標，較“十五”期間及之前沒有碳減排強制約束情況下，必然付出額外的成本。在“十一五”和“十二五”期間，除了 2013 年以后全國七個試點市場進行了少量的碳排放權交易以外，并沒有全面實施基于市場調節(jié)機制的碳減排政策和措施，各地的碳排放配額（即完成碳減排任務目標需要達到的碳排放量）不能在不同地區(qū)之間進行流動和重新配置，因此無法實現碳排放權在全國層面的最優(yōu)配置，以實現全國碳減排成本最小化。
本報告基于“十一五”和“十二五”時期的歷史數據，模擬不存在碳強度減排目標下我國工業(yè)部門的最優(yōu)產出，并將其與實際存在碳強度減排任務，但不存在碳排放權交易情況下我國工業(yè)部門的最優(yōu)產出進行比較，估計得到工業(yè)部門這一時期的碳減排機會成本，在此基礎上，模擬 2017 年引入全國范圍內區(qū)域間碳排放權交易后，我國工業(yè)部門的最優(yōu)產出，進而評估全國碳排放權交易為工業(yè)部門帶來的碳減排成本節(jié)約效應。
模擬分析和評估結果顯示：
1、“十一五”和“十二五”時期各年我國工業(yè)部門碳減排機會成本占同年工業(yè)生產總值的比重在 1.4%-3.4%之間，其中“十二五”時期占比較“十一五”時期有輕微下降。表明我國工業(yè)部門近年來碳減排壓力略有降低，但主要原因并非工業(yè)部門減排潛力上升或減排難度降低，而是由于近年部分高耗能和高排放部門產出增速放緩。
2、通過建立全國統(tǒng)一碳市場，在工業(yè)部門引入碳排放權區(qū)域交易，可以為工業(yè)部門碳減排成本帶來節(jié)約效應，模擬該節(jié)約效應在“十一五”和“十二五”時期可以占到同期減排成本的比重約為 18.8%，其中“十一五”時期占比 17.1%，“十二五”時期占比進一步提升達到 21.2%。表明區(qū)域間碳排放權交易有助于在全國層面有效降低工業(yè)部門碳減排成本。
3、通過建立全國統(tǒng)一碳市場，在工業(yè)部門引入碳排放權區(qū)域交易，還可能進一步帶來工業(yè)部門碳排放量的下降，全國總體工業(yè)碳排放量在“十一五”和“十二五”時期可以降低約 5.7%，其中“十一五”時期可下降 4.8%，“十二五”時期可下降約 6.9%。表明碳排放權區(qū)域交易，有助于實現碳排放配額的進一步優(yōu)化配置，協(xié)助各地完成碳減排任務指標，從而促進全國層面工業(yè)碳排放總量較實際排放量有所降低。
4、碳排放權交易帶來的碳減排成本節(jié)約效應在我國東中西部工業(yè)部門中的差異相對較大，“十一五”和“十二五”時期東部地區(qū)工業(yè)部門碳排放權交易帶來的碳減排成本節(jié)約量占機會減排成本的比重為5.2%，而這一比例在中部地區(qū)和西部地區(qū)分別達到 22.1%和 50.9%；此外通過引入碳排放權交易，東中西部地區(qū)工業(yè)部門在這一時期將進一步分別釋放出9.4%、3.9%和 22.1%的碳減排空間。表明全國碳排放權交易，在中西部經濟相對落后地區(qū)的碳減排成本節(jié)約效應更加顯著，且對西部地區(qū)完成碳減排任務的促進作用最為明顯。
5、估算 2017 年引入全國碳排放權交易后，在“十三五”后期（2017年-2020 年）帶來的碳減排成本節(jié)約效應可以達到年均約 1500 億元，占同期碳減排機會成本的比重約為 35%-40%；全國碳排放權交易為工業(yè)部門帶來的額外碳減排量可以達到年均 2.8-3.2 億噸 CO2，占同期工業(yè)碳排放量的比重約為 6%-8%。表明 2017 年全國統(tǒng)一碳排放權交易市場的建立，將在“十三五”后期為我國工業(yè)部門帶來較為顯著的碳減排成本節(jié)約效應，并將帶來可觀的工業(yè)二氧化碳額外減排量。
三、對全國統(tǒng)一碳交易市場機制設計的建議
當前我國碳排放權交易試點市場表現出一些特征：市場的啟動價格對整體交易價格有一定的錨定效果；交易的活躍程度總體上與各試點市場的政策設計有關；控排企業(yè)借助碳交易市場實現控排減排的意識有所提升，推動了交易活躍程度的逐步提高；履約時間的設定對交易量產生了巨大影響；交易價格與交易的活躍程度尚無密切聯系。總體上看，目前國內碳交易市場受所處的發(fā)展階段限制，還不能充分反映市場規(guī)律，暫時沒有起到價格發(fā)現功能，尚未有效發(fā)揮資源優(yōu)化配置的作用。
未來全國統(tǒng)一碳交易市場的建立應注重處理好幾個平衡問題：
1、實現減排政策目標與活躍市場交易的平衡
碳交易不應為交易而交易，碳排放權交易制度的設計應以確保實現碳減排控排的政策目標為核心。活躍市場交易、適度提高流動性是形成合理價格，引導工業(yè)企業(yè)成本有效減排的關鍵。試點開展碳金融，多元化市場參與者，多樣化碳交易品（期權、期貨等配額衍生品）等手段有助于活躍市場，提升控排企業(yè)和投資者對市場和碳減排政策的信心，但交易的種類和流動性應該適度，應以低成本有效實現全社會碳減排目標為根本出發(fā)點和最終歸宿。
2、區(qū)域和行業(yè)發(fā)展水平與減排責任的平衡
“共同但有區(qū)別的責任”和“各自能力”原則既是國際合作的原則，也應是協(xié)調國內各地區(qū)之間、不同行業(yè)之間經濟發(fā)展水平與碳減排責任的出發(fā)點，沒有充分考慮不同地區(qū)、不同行業(yè)的差異性，將使工業(yè)企業(yè)產生較大的不合理的減排成本。
配額分配方面，應綜合考慮區(qū)域、行業(yè)分布，及其碳減排任務承受能力。地處欠發(fā)達地區(qū)、行業(yè)利潤水平較低的企業(yè)，應對其設置較高的排放基準線，給予較小的減排壓力；地處發(fā)達地區(qū)、行業(yè)利潤水平較高的企業(yè)，應對其設置較低的排放基準線，給予較大的減排壓力；同時應該合理設置多項基準線，協(xié)調行業(yè)內差異，確?；鶞示€在可比條件下代表技術先進水平，促進企業(yè)通過技術升級實現節(jié)能減碳。
排放信息監(jiān)測報告方面，不同規(guī)模能力的企業(yè)應采用不同的指南方法。規(guī)模大、監(jiān)測完善的企業(yè)采用實測排放因子，報告企業(yè)整體和設備單元數據；規(guī)模小、監(jiān)測能力弱的企業(yè)采用參考排放因子，報告企業(yè)整體數據，從而總體降低工業(yè)企業(yè)碳排放監(jiān)測報告成本，有效提升數據質量。
3、碳排放配額無償分配與有償分配的平衡
全國統(tǒng)一碳市場建立初期，碳排放配額分配應以無償分配和有償分配相結合、無償分配為主的形式開展，隨著碳市場發(fā)展成熟程度的提高，應盡快過度到無償分配和有償分配相結合、有償分配為主的方式。當前試點碳市場普遍存在的突出問題之一是，工業(yè)企業(yè)節(jié)能減碳的意愿和碳資產管理的意識較為薄弱，不少企業(yè)參與碳交易的目的和動機停留在合規(guī)、履約的初級層面，對碳資產的經營管理不夠重視，甚至將碳交易視為企業(yè)發(fā)展的桎梏。初期的無償配額分配有助于降低碳交易對企業(yè)生產成本的沖擊，但不利于形成企業(yè)的碳減排壓力。推動實施碳排放權的有償分配，并不斷提升有償分配的比重，有助于提升企業(yè)的碳資產意識，促進企業(yè)建立碳資產運營管理部門，構建碳排放監(jiān)測和碳交易管理體系，推進企業(yè)通過參與碳市場實現碳減排成本與效益的協(xié)調。
4、經濟周期波動與排放配額動態(tài)分配的平衡
宏觀經濟環(huán)境、行業(yè)所處發(fā)展階段、經濟發(fā)展波動性等因素直接影響工業(yè)企業(yè)的產量，進而引起能源消耗和碳排放量出現較大程度的變化，僅基于歷史排放水平確定未來分配配額，可能導致企業(yè)在經濟周期波動時出現較大的配額盈余或配額缺口，不利于工業(yè)企業(yè)成本有效的完成減排任務。經濟上行，產量增加，可能導致配額普遍短缺，抬高碳價，提升企業(yè)購買配額成本和生產成本，削弱企業(yè)競爭力，對整體經濟產生沖擊；而經濟下行，產量減少，可能帶來配額普遍盈余，壓低碳價，造成市場交易低迷，削弱碳市場的減排激勵作用。
根據經濟形勢和企業(yè)產量，開展事后配額動態(tài)調整，采用基準線法，在產量增加時對增長部分給予一定程度的配額補給，在產量下降時對減產部分進行配額回收，既對工業(yè)企業(yè)保持適度減排壓力，又確保碳市場交易平穩(wěn)。
5、排放配額交易與核證自愿減排量交易的平衡
通過引入中國核證自愿減排量（CCER）交易，可以一定程度上降低工業(yè)企業(yè)減排履約成本，并利用碳交易機制促進生態(tài)保護和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。但考慮到 CCER 對碳市場配額供求關系產生的沖擊效應，采用 CCER 抵消碳排放的比例不應過高，根據歐洲碳市場經驗，該比例控制在 10%以內較為合理。另外，應該控制東部經濟發(fā)達地區(qū)CCER 抵消比例，而適度擴大中西部欠發(fā)達地區(qū)的 CCER 抵消比例，并限定 CCER 抵消的本地化、時間性和項目類型要求，從而降低欠發(fā)達地區(qū)碳減排履約成本并協(xié)助其實現技術升級；避免全國碳交易初期 CCER 充斥碳市場；豐富自愿減排量的來源，特別是林業(yè)碳匯和節(jié)能減排項目。
展望“十三五”，在已經明確 2017 年啟動全國碳交易體系的背景下，國家要加強碳交易制度頂層設計，企業(yè)要夯實碳排放數據監(jiān)測能力基礎，相關機構要培養(yǎng)儲備碳交易專業(yè)人才，全社會要始終明確建立碳交易體系的出發(fā)點和最終歸宿是實現碳減排控排的政策目標。經過七個試點碳市場的有益探索和未來全國統(tǒng)一碳市場的不斷發(fā)展完善，碳排放權交易機制將為推動我國實現低碳發(fā)展發(fā)揮重要作用。
