文章來源：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，發(fā)表于《環(huán)境保護》2020年第14期
關鍵詞：綠水青山;金山銀山;生態(tài)產(chǎn)品;價值實現(xiàn)
作者簡介：王金南 ，中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長;
王夏暉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員;
摘 要
探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是踐行“綠水青山就是金山”理念的重要舉措，是經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要新動能，是講好生態(tài)文明建設“中國故事”的重要素材。建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制是一項系統(tǒng)工程，既要補齊當前認識不統(tǒng)一、轉(zhuǎn)化不完全、通道未打開的短板，又要謀劃長遠，做好戰(zhàn)略設計，加強制度供給，提高生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)“融合性”“靈活性”“有效性”“多樣性”“廣泛性”，全面建立“綠水青山”與“金山銀山”轉(zhuǎn)化通道，以更多更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品滿足人民群眾日益增長對美好生活的需要，讓生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)成為現(xiàn)代化美麗中國建設的一張亮麗名片。
2020年是習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”理念15周年。黨的“十九大”把“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”作為重要內(nèi)容寫入習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻回答了發(fā)展與保護的關系，揭示了保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。通過建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，有效協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，成為踐行習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，打通綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的關鍵路徑，推進生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要抓手和引領全社會綠色生活新風尚的重要途徑。本文在闡述習近平生態(tài)文明思想關于“兩山”轉(zhuǎn)化和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)理論基礎上，回顧了十八大以來生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的探索實踐，針對當前生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)面臨的問題挑戰(zhàn)，提出構建面向現(xiàn)代化美麗中國的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的對策建議。
1.
生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是習近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)涵
1.1人是生態(tài)系統(tǒng)重要組成，人類需求是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎
生態(tài)系統(tǒng)在支持地球生命系統(tǒng)的同時，為人類提供必需的糧食、水、能源、木材等原材料，以及氣候維持、水文調(diào)節(jié)、娛樂文化等服務，統(tǒng)稱為生態(tài)系統(tǒng)服務[1]。人類從生態(tài)系統(tǒng)不斷獲得惠益。生態(tài)系統(tǒng)服務是自然生態(tài)環(huán)境和人類社會的橋梁[2]，一方面，生態(tài)系統(tǒng)為人類社會提供產(chǎn)品和服務，即為服務供給;另一方面，人類社會的維持和發(fā)展也需要從生態(tài)系統(tǒng)中獲取服務，即為服務需求[3]，二者鏈接關系就此確立。生態(tài)系統(tǒng)服務的狀態(tài)受到生態(tài)環(huán)境和人類活動的綜合影響，人類受益是生態(tài)結(jié)構和過程產(chǎn)生服務的基礎。
1.2生態(tài)系統(tǒng)服務類型多樣，供給服務形成可交易的生態(tài)產(chǎn)品
生態(tài)系統(tǒng)服務供給和需求通常發(fā)生在不同地區(qū)，通過生態(tài)過程(如大氣流通、水流等)和人工設施(如道路、航道等)進行傳遞，形成生態(tài)服務流。生態(tài)系統(tǒng)服務與人類活動的結(jié)合存在多種形式，其中供給服務常在人類的保護或修復工程下形成生態(tài)產(chǎn)品直接進入市場交易;調(diào)節(jié)服務大多體現(xiàn)為人類對生態(tài)系統(tǒng)功能傳導過程的干預;文化服務大多基于人類在自然環(huán)境中形成的主觀體驗與認知。調(diào)節(jié)和文化服務一般不直接進入市場交易，而是通過“非實體”和完全公共生態(tài)產(chǎn)品的形式提升人類福祉。
1.3生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)將保護效益外部化、保護成本內(nèi)部化
生態(tài)產(chǎn)品是人類從自然界獲取的生態(tài)服務和最終物質(zhì)產(chǎn)品的集合，既包括清新的空氣、潔凈的水體、安全的土壤、良好的生態(tài)、整潔的人居等調(diào)節(jié)服務類生態(tài)產(chǎn)品，還包含可通過產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化進行經(jīng)營開發(fā)的物質(zhì)供給類和文化服務類產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程就是將被保護的、潛在的生態(tài)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的經(jīng)濟價值，給人類社會經(jīng)濟增加生態(tài)福祉，其內(nèi)涵是在生態(tài)產(chǎn)品保值增值的前提下通過調(diào)節(jié)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配、交換和消費，實現(xiàn)生態(tài)保護效益外部化和生態(tài)保護成本內(nèi)部化[4] [5]，從而有效協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展關系，實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展。
2.
“十八大”以來生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的探索與實踐
2.1黨中央高度重視生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制并做出一系列重要部署
2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平到安吉余村考察時，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制就此萌發(fā)。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上明確指出“積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”。2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護會議上強調(diào)，要加快建立健全以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時強調(diào)，“在保護好生態(tài)前提下，積極發(fā)展多種經(jīng)營，把生態(tài)效益更好轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益、社會效益”。2020年4月，習近平總書記在陜西考察時再次強調(diào)，綠水青山既是自然財富又是經(jīng)濟財富?？傮w上，“十八大”以來，黨中央對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)做出了重要部署。黨的“十八大”報告首次明確“增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，“十九大”報告進一步明確提出“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。2016年以來，國家在福建、海南等地開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)先行區(qū)、試驗區(qū)建設，在貴州、浙江、江西、青海四省開展生態(tài)產(chǎn)品市場化先行試點工作，健全和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已成為新時代推進生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。自2014年以來，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院等單位完成了2015年-2018年連續(xù)4年覆蓋31省區(qū)市的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)和經(jīng)濟生態(tài)生產(chǎn)總值(GEEP)以及2017年度的全球179國家的GEP核算報告，研究提出了GEP核算技術指南，并在全國近20個省市縣開展了GEP和GEEP核算試點。
2.2各部門加快推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的制度建設和試點示范
生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、自然資源部等部委根據(jù)職責分工，積極推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制落地實施。生態(tài)環(huán)境部以創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范市縣和“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地為載體，積極推進重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域生態(tài)保護補償，探索生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化通道。截止2019年底，生態(tài)環(huán)境部分三批共命名了175個國家生態(tài)文明建設示范市縣和52個“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地。國家發(fā)展改革委將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)作為實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要手段之一，印發(fā)《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》和《關于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，明確提出“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”，統(tǒng)領全國開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的探索。2020年4月，自然資源部印發(fā)《生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例(第一批)》，提出促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)5個關鍵環(huán)節(jié)，即堅持規(guī)劃引領、科學合理布局，管控創(chuàng)造需求、培育交易市場，清晰界定產(chǎn)權、促進產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、激發(fā)市場活力，制定支持政策、實現(xiàn)價值“外溢”，并推薦了11個典型案例。
2.3各地積極開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制探索實踐
2017年以來，浙江、江西、貴州、青海、福建、海南以及浙江麗水市、江西撫州市先后被列為國家生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點(試驗區(qū))，以生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和民生顯著提高為主要目標，在探索建立科學合理的生態(tài)產(chǎn)品價值核算評估體系基礎上，圍繞物質(zhì)供給、調(diào)節(jié)服務、文化服務三大類生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢，發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)生業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，探索建立政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。福建省先行先試探索開展生態(tài)系統(tǒng)價值核算試點，深圳鹽田區(qū)首創(chuàng)“城市生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值考核體系及運用”，通過對綠水青山的生態(tài)產(chǎn)品價值核算，為價值實現(xiàn)奠定基礎。在推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的過程中，部分地方配套建立了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、生態(tài)產(chǎn)品政府采購、生態(tài)產(chǎn)品交易市場培育、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認證、綠色金融服務、績效評價考核和責任追究等制度體系，以制度供給有效保障生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。
2.4生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)仍面臨若干亟待解決的問題
主要表現(xiàn)在：一是生態(tài)產(chǎn)品的概念、范圍和價值的認識尚未統(tǒng)一。目前關于生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵界定還沒有形成共識，生態(tài)產(chǎn)品價值評估尚未形成公認、精準的評估框架，基礎理論研究的相對滯后影響了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的建立[6]。政府、企業(yè)和公眾在面對“哪些是生態(tài)產(chǎn)品”“誰應該付費”“生態(tài)產(chǎn)品值幾何”“生態(tài)產(chǎn)品價值如何體現(xiàn)”等問題時，仍沒有明晰的答案，亟需加快推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)基礎理論研究。二是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的通道還未打開?，F(xiàn)階段生態(tài)產(chǎn)品供給以政府為主，缺乏有效的市場供給機制，生態(tài)產(chǎn)品供給量難以滿足人民群眾對生態(tài)產(chǎn)品全方位、多層次的需求。由于市場體系不夠完整、產(chǎn)權的初始分配不公平、反映生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量的價格機制發(fā)育不成熟等問題，目前只有水權、排污權、碳排放權等環(huán)境資源權益進入市場交易，調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、生物多樣性等生態(tài)權很難進入交易市場。三是生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化不充分。由于生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權邊界模糊、缺乏精準科學的計算方法、生態(tài)產(chǎn)品的統(tǒng)計和監(jiān)測體系不健全，在評估生態(tài)產(chǎn)品價值時，大多只考慮資源的天然價值和人工價值，代際補償價值和外部補償價值往往被忽略。對于調(diào)節(jié)服務等不具備直接使用價值的生態(tài)產(chǎn)品，一般通過生態(tài)補償?shù)确绞綄崿F(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化。但現(xiàn)階段生態(tài)補償存在要素分割、補償對象交叉等問題，補償資金難以形成合力，資源配置效率不高，補償資金核算主要依據(jù)財政支付能力，沒有完全體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務價值。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院估算[7][8]，2015和2016年全國生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)分別為70.6萬億元和76.7萬億元，但生態(tài)產(chǎn)品初級轉(zhuǎn)化率僅為30.2%和30.1%，GEP排名處于前列的青海和西藏，轉(zhuǎn)化率分別只有1.8%和0.7%。圖1是2016年31省市區(qū)的GEP及其生態(tài)產(chǎn)品初級轉(zhuǎn)化率。
3.
努力探索面向美麗中國建設的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制
推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是踐行“兩山”理念的時代任務與優(yōu)先行動。當前，生態(tài)文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期。生態(tài)文明建設同每個人息息相關，應堅持以人民為中心，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，讓生態(tài)產(chǎn)品價值全面實現(xiàn)成為推進美麗中國建設、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的增長點、支撐點、發(fā)力點。圍繞提高生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)“融合性”“靈活性”“有效性”“多樣性”“廣泛性”，做好頂層設計，加強制度供給，夯實科學支撐，創(chuàng)新經(jīng)濟政策，重視落地實踐，全面建立“綠水青山”與“金山銀山”轉(zhuǎn)化通道。
3.1做好戰(zhàn)略設計，提高生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制“融合性”
將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制全面融入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、資源利用等相關規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用，將加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制作為重要任務。在省市層面推進重大生態(tài)環(huán)境基礎設施建設，鼓勵地方探索編制生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)行動計劃。將建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、GEP和GEEP核算體系等作為生態(tài)文明示范創(chuàng)建、“兩山”實踐創(chuàng)新的規(guī)定任務，中央財政專項資金向評估考核優(yōu)秀的國家生態(tài)文明建設示范市縣、“兩山”實踐創(chuàng)新基地加大傾斜力度。在“兩山”實踐基地創(chuàng)建工作中優(yōu)先支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制建設，鼓勵地方重點針對生態(tài)價值核算、生態(tài)產(chǎn)品交易平臺、生態(tài)產(chǎn)品保護績效評價等深入探索。
3.2加強制度供給，提高生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)通道“靈活性”
依托國家自然資源產(chǎn)權和用途管制制度，規(guī)范生態(tài)產(chǎn)品使用權、保障收益權、激活轉(zhuǎn)讓權、理順監(jiān)管權，明確森林、草地、濕地、耕地、水流、海域以及重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)等自然資源要素產(chǎn)權[9]。制定生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)指南，綜合考慮生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、空間流轉(zhuǎn)能力以及交通、人文、旅游等多方面因素確定不同區(qū)域、不同類型生態(tài)產(chǎn)品差別化管理機制和實現(xiàn)路徑。生態(tài)補償機制是實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值最重要的手段，進一步擴大重點生態(tài)功能區(qū)補償轉(zhuǎn)移支付范圍，完善和提高生態(tài)補償標準，建立健全生態(tài)保護紅線生態(tài)補償機制，創(chuàng)新面向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的財政綠色分配機制，加快建立區(qū)域間、流域上下游的橫向生態(tài)補償機制。探索有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的財政稅收制度和綠色金融政策。
3.3夯實科學支撐，提高生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化能力“有效性”
生態(tài)產(chǎn)品監(jiān)測和生態(tài)價值核算是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎。加快建立與國民經(jīng)濟行業(yè)分類相銜接的生態(tài)產(chǎn)品分類目錄，支持生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)計、核算和評估。構建國家技術標準統(tǒng)籌、區(qū)域流域技術監(jiān)督、地方推進落實、社會共同參與的生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，推進生態(tài)環(huán)境多源遙感與地面觀測相結(jié)合的監(jiān)測網(wǎng)絡標準化建設，形成覆蓋森林、草原、濕地、農(nóng)田、海洋、礦產(chǎn)、水資源等重要自然生態(tài)要素的調(diào)查監(jiān)測體系。全面總結(jié)不同區(qū)域GEP和GEEP核算實踐，制定和發(fā)布核算技術指南、評價指標體系，為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供標準規(guī)范的核算方法。
3.4創(chuàng)新經(jīng)濟政策，提高生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道“多樣性”
探索建立基于生態(tài)產(chǎn)品的占補平衡機制，把生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)理念融入國土空間規(guī)劃，確定生態(tài)產(chǎn)品供給數(shù)量、質(zhì)量和空間分布，通過“生態(tài)賬戶”“生態(tài)銀行”等平臺，按照“生態(tài)占補平衡”原則，借助生態(tài)指標或生態(tài)信用等實現(xiàn)公共生態(tài)產(chǎn)品的市場交易。探索融合各類生態(tài)產(chǎn)品的公共資源交易平臺，豐富生態(tài)產(chǎn)品交易標的，促進生態(tài)產(chǎn)權的增值和流通，提高生態(tài)環(huán)境治理的價值轉(zhuǎn)化效率。完善排污權、碳排放權交易制度，實施生態(tài)功能重要的欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)跨區(qū)域、跨流域配額交易，開展大型高能耗、高水耗和高排放企業(yè)與生態(tài)功能重要區(qū)域點對點購買試點。根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)供給服務、調(diào)節(jié)服務和文化服務等不同功能，因地制宜探索生態(tài)產(chǎn)業(yè)化模式和路徑，延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。
3.5重視落地實踐，提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)供給“廣泛性”
分區(qū)分類組織實施生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)地方試點，不斷豐富生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化模式和路徑。加強生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重要水源地、森林公園、重要濕地等重要生態(tài)空間保護力度，完善以國家公園為主體的自然保護地體系，提升“精品”生態(tài)產(chǎn)品的價值。全面落實山水林田湖草生命共同體理念，在長江經(jīng)濟帶、黃河流域、青藏高原、黃土高原、祁連山、太行山、南方丘陵山地，以及黃渤海、東海等海域，統(tǒng)籌推進山水林田湖草生態(tài)保護修復重大工程，修復提升區(qū)域空氣、水、土壤等生態(tài)產(chǎn)品供給質(zhì)量。積極探索生態(tài)環(huán)境治理與區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)開發(fā)有效融合路徑，推行生態(tài)導向開發(fā)模式(EOD)，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，提升關聯(lián)土地開發(fā)的市場“溢出”價值。建立健全保護地特許經(jīng)營收益分配機制及反哺模式，加大對生態(tài)修復績效優(yōu)良地區(qū)和保護地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，不斷提高生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)價值轉(zhuǎn)化的內(nèi)生動力，真正實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值提升和價值“外溢”。
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文章來源：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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