去年4月，被稱為“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法四審獲得通過。由于按日計(jì)罰、查封扣押等都是全新制度，新環(huán)保法的規(guī)定具有原則性和概括性，各級(jí)環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，迫切需要制定配套的實(shí)施辦法。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局副局長曹立平介紹，在這樣的背景下，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，以環(huán)保部部令的形式發(fā)布，為環(huán)保法的施行做好了配套保障。
中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效說，考慮到基層執(zhí)法人員要認(rèn)定環(huán)保法中規(guī)定的“違法排放污染物”“造成或者可能造成嚴(yán)重污染”和“重點(diǎn)排污單位”等抽象的行為和概念十分不易，4個(gè)配套辦法對(duì)按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用情形進(jìn)行了明確列舉，對(duì)重點(diǎn)排污單位作了明確界定，可操作性強(qiáng)，便于基層掌握。
同時(shí)，4個(gè)文件在起草過程中，充分考慮環(huán)境執(zhí)法的實(shí)際需要，并創(chuàng)新了一些有環(huán)保特色的規(guī)定。比如由于環(huán)境執(zhí)法對(duì)象大多為不易移動(dòng)的大型設(shè)施、設(shè)備，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》規(guī)定，對(duì)不易移動(dòng)的或有特殊存放要求的設(shè)施、設(shè)備，應(yīng)就地查封;可在該設(shè)施、設(shè)備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、供電、供氣等開關(guān)閥門張貼封條。
為保證辦法更接近執(zhí)法需求，環(huán)保部在文件起草過程中特意將任務(wù)分解，由有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)挑起文件起草的大梁。比如，已實(shí)施按日計(jì)罰多年的重慶起草按日連續(xù)處罰辦法，由廣東起草查封扣押辦法，浙江的企業(yè)環(huán)境信息公開工作已經(jīng)走在全國前列，由他們起草環(huán)境信息公開辦法最合適。
加大懲處力度，同時(shí)積極鼓勵(lì)企業(yè)自我修正
新環(huán)保法之所以被稱為“史上最嚴(yán)”，關(guān)鍵在于擴(kuò)充了對(duì)環(huán)境違法的處罰手段，加大了力度。在4個(gè)配套辦法制定的過程中，適用情形的細(xì)化和實(shí)施程序的設(shè)計(jì)都貫徹“加大懲處力度”的思路，即讓排污者一天都不能違法排污，一旦違法，就讓其付出難以承擔(dān)的代價(jià)。對(duì)于一些惡劣的違法排污行為，按日計(jì)罰等經(jīng)濟(jì)處罰與查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等行為罰和行政拘留等人身處罰可以并用。
參與起草《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》的中國政法大學(xué)副教授胡靜介紹，按日計(jì)罰的制度設(shè)計(jì)中，責(zé)令排污者立即停止違法排放污染物的行為而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內(nèi)“合法的”違法排污的空間。按日計(jì)罰不受次數(shù)限制，只要違法排污不停，行政處罰就不止。
鄭則文表示，懲處力度不僅因按日連續(xù)計(jì)算而大倍數(shù)劇增，而且違法行為可致多項(xiàng)法律措施可能同時(shí)適用。比如某企業(yè)因嚴(yán)重違法而被查封或扣押，進(jìn)而因拒不改正又被限產(chǎn)或停產(chǎn)整治，老板也會(huì)被行政拘留。
另一方面，企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益也在辦法制定的考量之內(nèi)。考慮到按日計(jì)罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等懲處措施關(guān)系到排污者的重大利益，4個(gè)配套辦法在環(huán)保部門實(shí)施的內(nèi)部程序設(shè)計(jì)上，充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利。如規(guī)定，環(huán)保部門作出查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前，應(yīng)告知排污者有關(guān)事實(shí)、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。
竺效表示，辦法制定過程中，都充分考慮到鼓勵(lì)企業(yè)積極自我修正的原則，一個(gè)企業(yè)若被停產(chǎn)，在整頓后可自行申報(bào)解除制裁。
環(huán)境信息公開保障公眾參與，法律配套其他工作緊鑼密鼓
“我家附近的企業(yè)排放是否達(dá)標(biāo)”“被處罰的企業(yè)啥時(shí)候能整改完成”，這些問題在《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》實(shí)施后，都將能找到答案。
近年來，企事業(yè)單位環(huán)境信息公開取得了一定成效，但實(shí)施中也存在一些困難和問題。竺效表示，由于原先法律制度不健全，對(duì)不如實(shí)公開排污信息的重點(diǎn)排污單位缺乏相應(yīng)的法律手段，同時(shí)，對(duì)部分企事業(yè)單位公開環(huán)境信息不真實(shí)，尤其是排污數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題，缺乏有效監(jiān)督機(jī)制。
新環(huán)保法增設(shè)了“信息公開和公眾參與”專章，4個(gè)配套辦法秉承立法原意，環(huán)境信息公開的通則貫穿始終。按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等3個(gè)辦法均明確要求環(huán)保部門向社會(huì)公開按日計(jì)罰的責(zé)令改正決定和行政處罰決定，查封扣押決定、查封扣押延期情況和解除查封扣押決定等相關(guān)信息，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定，限制生產(chǎn)延期情況和解除限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的日期等相關(guān)信息。《環(huán)境保護(hù)主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》還要求排污者將整改方案及整改信息向社會(huì)公開。這些規(guī)定和要求有利于公眾參與監(jiān)督，從而形成一套“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾監(jiān)督”的管理模式，放大環(huán)境執(zhí)法的效應(yīng)。
同時(shí)，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》本身就是規(guī)范企業(yè)信息公開的規(guī)章，環(huán)保部門對(duì)企業(yè)信息公開進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾對(duì)排污行為的監(jiān)督作用。
